เขียนให้คิด : โดย ซีศูนย์
เงินทอนวัด กับหน้าที่ของ ป.ป.ช.และ ป.ป.ท.
สวัสดีครับท่านผู้อ่านที่เคารพ ตอนก่อนๆ เราว่ากันถึงเรื่องของ ป.ป.ช.เกี่ยวการแสวงหาข้อเท็จจริงเบื้องต้นกันก่อนที่จะรับไปพิจารณาดำเนินการไต่สวนกัน และยังได้เล่าถึงเรื่องข้อขัดกันในข้อวินิจฉัยทางคดีอาญาและคดีปกครองที่เป็นคดีเดียวกัน มีอีกเรื่องที่น่าสนใจและจะเล่าสู่กันฟังก่อนจะไปถึงกระบวนการไต่สวนข้อเท็จจริง
ท่านผู้อ่านคงจำได้ในเรื่องที่เป็นคดีดังเกี่ยวกับทางศาสนา นั่นคือเรื่องเงินทอนวัดที่มีพระสงฆ์องคเจ้าเข้าไปเกี่ยวข้องพัวพันด้วย และหลายเรื่องที่วันนี้ยังมีการร้องเรียนเจ้าอาวาสวัดโกงเงินกฐินผ้าป่าหรือเงินทอนไปยัง ป.ป.ช.หรือ ป.ป.ท.ซึ่งหน่วยตรวจสอบก็ต้องมาดูก่อนว่า แล้วเจ้าอาวาสเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามคำนิยามในกฎหมายประกอบ ป.ป.ช.หรือไม่
เรื่องนี้คณะอนุกรรมการกฎหมายของ ป.ป.ช.เคยพิจารณาเมื่อปี 2544 โดยตอนแรกอนุกรรมการมีความเห็นเป็น 2 แนวทาง ฝ่ายแรกเห็นว่า ตามกฎมหาเถรสมาคมว่าด้วยการแต่งตั้งถอดถอนพระสังฆาธิการ ซึ่งออกตามความใน พ.ร.บ.คณะสงฆ์ พ.ศ. 2505 กำหนดให้เจ้าอาวาสเป็นพระภิกษุผู้ดำรงตำแหน่งปกครองคณะสงฆ์ เจ้าอาวาสมีหน้าที่ตาม ม .37 และมีอำนาจตาม ม.38 ซึ่งเป็นเรื่องอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับกิจการภายในวัดและผู้อยู่ในวัดเท่านั้น ส่วนเรื่องการจัดการทรัพย์สินของวัด แม้วัดมีฐานะเป็นนิติบุคคล สามารถจัดกิจการของตนเองได้ โดยมีเจ้าอาวาสเป็นผู้แทนก็ตาม แต่การดูแลต้องเป็นไปตามกฎหมายกำหนด ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2511) ออกตามความใน พ.ร.บ.คณะสงฆ์ พ.ศ. 2505 คือมีกรมการศาสนา เป็นผู้ควบคุมดูแลจัดการ
สำหรับประเด็นที่ว่า เจ้าอาวาสมีหน้าที่และอำนาจตามที่กฎหมายกำหนด จะถือเป็นบุคคลซึ่งได้ใช้อำนาจทางปกครองของรัฐในการดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งตามกฎหมายคือ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามกฎหมายประกอบ ป.ป.ช.หรือไม่นั้น ต้องพิจารณาที่มาและเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ประสงค์จะให้ตรวจสอบด้วยกระบวนการพิเศษ และต้องเป็นผู้ใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางการปกครองของรัฐโดยตรงและเป็นการทั่วไป
กรณีเจ้าอาวาสนั้น การดำเนินการใดๆ ที่เป็นเรื่องนอกวัดและผูกนิติสัมพันธ์กับบุคคลภายนอก เช่น การจัดการศาสนสมบัติ ไม่ได้ดำเนินการเองโดยตรง นอกจากนี้แล้ว ยังต้องพิจารณาตลอดไปถึงผลการตีความกฎหมายด้วย หากเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐแล้ว การตรวจสอบตามกระบวนการที่กฎหมายกำหนดจะทำได้เพียงใด ทั้งไม่อาจใช้กระบวนการทางวินัยตามที่กฎหมายบัญญัติได้ จึงเห็นว่า กฎหมาย ป.ป.ช.ไม่ประสงค์จะดำเนินการแก่เจ้าอาวาส เพราะในพระธรรมวินัยมีมหาเถรสมาคมควบคุมกำกับดูแล และทางอาญาเจ้าอาวาสเป็นเจ้าพนักงานตามกฎหมายอาญา ซึ่งอาจถูกดำเนินคดีในกระบวนการทางอาญาตามปกติอยู่แล้ว จึงเห็นว่า เจ้าอาวาสไม่เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามคำนิยามของกฎหมาย ป.ป.ช.
ส่วนฝ่ายหลังเห็นว่า ตามกฎหมายว่าด้วยการปกครองคณะสงฆ์ วางกฎเกณฑ์เป็นพิเศษให้ตำแหน่งเจ้าอาวาสมีอำนาจปกครองบังคับบัญชา รัฐมีความประสงค์ให้ระบบการปกครองคณะสงฆ์เข้ามาอยู่ในฐานะเป็นการใช้อำนาจรัฐ ที่ไม่หมายความเฉพาะถึงการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลเป็นการทั่วไปเท่านั้น แต่หมายรวมถึงการใช้อำนาจรัฐที่มีผลเป็นการเฉพาะด้วย เช่น การที่สภาทนายความมีอำนาจถอนใบอนุญาตให้เป็นทนายความ เป็นการใช้อำนาจปกครอง ถือเป็นการใช้อำนาจรัฐหรือการใช้อำนาจทางองค์กรอื่น เช่น คณะกรรมการข้าราชการตุลาการ (กต.)คณะกรรมการข้าราชการอัยการ (กอ.) ซึ่งเป็นการใช้อำนาจในภารกิจเฉพาะของแต่ละองค์กร ก็เป็นการใช้อำนาจทางปกครองของรัฐเช่นเดียวกัน ดังนั้น การใช้อำนาจของภิกษุสงฆ์ตาม พ.ร.บ.คณะสงฆ์ จึงเป็นการใช้อำนาจทางการปกครองของรัฐด้วย
สำหรับกรณีที่ พ.ร.บ.วิธีปฎิบัติทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 4 (9) บัญญัติเป็นข้อยกเว้นว่า พ.ร.บ.นี้มิให้ใช้บังคับแก่การดำเนินกิจการขององค์การทางศาสนานั้น เนื่องจากกิจการทางพระพุทธศาสนา ซึ่งเป็นเรื่องการใช้อำนาจทางปกครองของรัฐอย่างหนึ่ง แต่กิจการทางพระพุทธศาสนา ซึ่งรวมถึงการใช้อำนาจทางการปกครองของคณะสงฆ์ เป็นเรื่องความศรัทธา ความเชื่อและความเคารพนับถือตามอาวุโส ซึ่งกระบวนการทางกฎหมายวิธีปฏิบัติทางปกครองอาจไม่สอดคล้องหรือไม่เหมาะสมกับวิธีดำเนินการของคณะสงฆ์ดังกล่าว พ.ร.บ.วิธีปฎิบัติราชการทางปกครอง จึงบัญญัติเป็นข้อเว้น
แต่กฎหมาย ป.ป.ช.ไม่มีบทบัญญัติลักษณะดังกล่าว เมื่อพิจารณาอำนาจหน้าที่ของเจ้าอาวาสแล้วเห็นได้ว่า ไม่จำกัดเฉพาะกิจการภายในวัดหรือต่อผู้อยู่ในวัดเท่านั้น แต่เจ้าอาวาสมีอำนาจจัดการทรัพย์สินวัด ซึ่งมีผลผูกพันบุคคลภายนอก เช่น การให้เช่าที่ธรณีสงฆ์ ตลอดจนการดูแลรักษา จัดการศาสนสมบัติอื่นๆ โดยกระทรวงศึกษาธิการ กรมการศาสนา ควบคุมดูแล
ส่วนประเด็นที่ว่า หากพิจารณาว่าตำแหน่งเจ้าอาวาสเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐแล้วไม่อาจใช้กระบวนทางวินัยแก่เจ้าอาวาสได้ เห็นว่ากระบวนการตรวจสอบกับกระบวนการหลังการตรวจสอบเป็นละตอนกัน กฎหมายไม่ได้มีกระบวนการดำเนินการเฉพาะเรื่องการถอดถอนหรือเรื่องทางวินัยเท่านั้น อาจดำเนินการด้านอื่นได้ เมื่อพิจารณาเจตนารมณ์ของกฎหมาย ป.ป.ช.แล้ว กฎหมายมีความประสงค์จะให้มีการตรวจสอบเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งระดับสูงและทั่วไปด้วย ซึ่งไม่อาจตรวจสอบตามกลไกปกติได้ และเมื่อพิจารณาฐานะเจ้าอาวาสรวมทั้งรองเจ้าอาวาส ผู้ช่วยเจ้าอาวาสเป็นพระภิกษุผู้ดำรงตำแหน่งปกครองคณะสงฆ์ เช่นเดียวกับเจ้าคณะและเป็นเจ้าพนักงานตามกฎหมายอาญาได้
จึงเป็นผู้มีอำนาจตามกฎหมายที่ใช้อำนาจทางปกครองของรัฐ สอดคล้องกับคำนิยามเจ้าหน้าที่ของรัฐ จึงเห็นว่าตำแหน่งเจ้าอาวาสเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งที่ประชุมคณะกรรมการ ป.ป.ช.เห็นว่า ตำแหน่งเจ้าอาวาสมิได้จัดตั้งขึ้นในระบบราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือกิจการอื่นของรัฐ เจ้าอาวาสจึงมิใช่เจ้าหน้าที่ของรัฐตามความเห็นอนุกรรมการฝ่ายแรก ภายหลังคำพิพากษาฎีกาที่ 7540/2554 วินิจฉัยว่า พระภิกษุที่ได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งในการปกครองคณะสงฆ์ ไม่ว่าตำแหน่งเจ้าอาวาสหรือในตำแหน่งอื่นใด ก็จึงไม่อยู่ในความหมายเจ้าหน้าที่ของรัฐ
ท่านผู้อ่านถ้าจะร้องเรียนเจ้าอาวาสแล้ว ก็คงต้องให้ตำรวจดำเนินคดีจะเร็วกว่า เพราะทั้ง ป.ป.ช.และ ป.ป.ท. เขาคงไม่รับพิจารณาตามเหตุผลข้างต้นละครับ แต่ถ้าตัวการที่ทุจริตเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐอื่น แล้วมีพระสงฆ์ไปร่วมทำผิดด้วย ก็ยังคงเป็นหน้าที่และอำนาจ ป.ป.ช.หรือ ป.ป.ท.อยู่นะครับ พบกันตอนหน้าครับ