อาเซียนและสหภาพยุโรปเริ่มต้นความสัมพันธ์

ตลอดระยะเวลามากกว่า 50 ปีที่ผ่านมา นับตั้งแต่สมาคมประชาชาติเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Association of Southeast Asian Nations) หรือ อาเซียน (ASEAN) ถือกำเนิดขึ้นเมื่อวันที่ 8 สิงหาคม พ.ศ. 2510 ตามปฏิญญากรุงเทพฯ (Bangkok Declaration) และได้ก้าวสู่การเป็นประชาคมอาเซียน (ASEAN Community) ในปี พ.ศ. 2558 อาเซียนได้มีพัฒนาการอย่างต่อเนื่อง โดยเร่งเสริมสร้างความเชื่อมโยงระหว่างกันทั้งด้านกายภาพ กฎระเบียบ และระหว่างประชาชน เพื่อทำให้อาเซียนเป็นประชาคมที่มีความเป็นหนึ่งเดียวกันอย่างแท้จริง

อาเซียนได้ขยายความความสัมพันธ์และส่งเสริมความร่วมมือกับภาคีภายนอก (ASEAN External Relations) เพื่อสนับสนุนการสร้างประชาคมอาเซียนและส่งเสริมให้มหาอำนาจมีปฏิสัมพันธ์กับอาเซียนอย่างสร้างสรรค์ โดยให้ความสำคัญกับการรักษาความเป็นแกนกลางของอาเซียน (ASEAN centrality) ในโครงสร้างสถาปัตยกรรมภูมิภาค ภายใต้กรอบการประชุมสุดยอดอาเซียนบวกสาม (ASEAN PLUS THREE) การประชุมสุดยอดเอเชียตะวันออก (East Asia Summit : EAS) และการประชุมสุดยอดที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนการดำเนินความสัมพันธ์กับคู่เจรจาและภาคีภายนอกอื่น ๆ โดยมีท่าทีหนึ่งเดียวของอาเซียนเพื่อส่งเสริมบทบาทและรักษาผลประโยชน์อาเซียนเป็นสำคัญ

ปัจจุบัน อาเซียนมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับ 10 คู่เจรจา (Dialogue Partner) ซึ่งประกอบด้วย 9 ประเทศ คือ อาเซียน – ญี่ปุ่น อาเซียน – ออสเตรเลีย อาเซียน – นิวซีแลนด์ อาเซียน – สหรัฐอเมริกา อาเซียน – แคนาดา อาเซียน – สาธารณรัฐเกาหลี อาเซียน – อินเดีย อาเซียน – จีน อาเซียน – รัสเซีย และ 1 องค์กรระดับภูมิภาค คือ อาเซียน – สหภาพยุโรป (อียู) นอกจากนี้ ตามกฎบัตรอาเซียนข้อ 44 อาเซียนยังมีปฏิสัมพันธ์กับภาคีภายนอกในสถานะอื่นๆ เช่น การเป็นคู่เจรจาเฉพาะสาขา (Sectoral Dialogue Partner) ได้แก่ ปากีสถาน นอร์เวย์ สวิตเซอร์แลนด์ และตุรกี และการเป็นหุ้นส่วนเพื่อการพัฒนา (Development Partner) คือ เยอรมนี และยังมีปาปัวนิวกินีเป็นประเทศผู้สังเกตการณ์พิเศษ (Special Observer) ของอาเซียนอีกด้วย

ความสัมพันธ์และความร่วมมือกับภาคีภายนอกเหล่านี้ นอกจากจะช่วยเสริมสร้างสันติภาพและส่งเสริมการพัฒนาทางเศรษฐกิจในภูมิภาคแล้ว ยังมีส่วนช่วยแก้ไขปัญหาท้าทายร่วมกัน ทั้งปัญหาที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ภัยพิบัติทางธรรมชาติ การก่อการร้ายและอาชญากรรมข้ามชาติ รวมทั้งช่วยเสริมสร้างคุณภาพชีวิตที่ดีของประชาชนผ่านความร่วมมือด้านการศึกษา สาธารณสุข และการพัฒนาที่ยั่งยืน

ในขณะที่สหภาพยุโรปกำลังรับบทบาทตัวละครสำคัญในการเมืองโลกตะวันตก โดยเฉพาะเรื่องสงครามระหว่างรัสเซียกับยูเครน และการจัดการกับเศรษฐกิจในภูมิภาคยุโรป อาเซียนเองก็เริ่มเป็นที่สนใจในเวทีโลก ในฐานะตัวแปรสำคัญของเกมการเมืองระหว่างจีนกับสหรัฐอเมริกาในทวีปเอเชีย

ด้วยเหตุนี้ ความสัมพันธ์ระหว่าง 2 สหภาพเหนือชาติดังกล่าว จึงเป็นประเด็นที่น่าสนใจอย่างยิ่ง เพราะมันอาจช่วยให้เราทำความเข้าใจสภาพการเมืองโลกในปัจจุบัน และอนาคตได้ดียิ่งขึ้น

งานเสวนา ASEAN-EU Relations in light of the War in Ukraine ที่มูลนิธิฟรีดริช เนามัน เพื่อเสรีภาพ (Friedrich Naumann Foundation for Freedom) องค์กรไม่แสวงหาผลกำไรจากประเทศเยอรมนี มีจุดประสงค์เพื่อส่งเสริมแนวคิดประชาธิปไตย สิทธิมนุษยชน และหลักนิติรัฐ ในสังคมของประเทศต่างๆ ทั่วโลก และสถาบัน Asia Centre ร่วมมือกันจัดขึ้น เมื่อวันที่ 17 มิถุนายน 2565 ณ โรงแรม เรดิสันบลู พลาซ่า กรุงเทพ (Radisson Blu Plaza Bangkok) พูดถึงหัวข้อดังกล่าวอย่างลึกซึ้ง ทั้งในมุมผลกระทบจากสงครามยูเครน ไปจนถึงความร่วมมือด้านการค้า การลงทุน และอนาคตของความสัมพันธ์ระหว่างอาเซียนกับยุโรป

เกออร์ก ชมิดท์ (Georg Schmidt) เอกอัครราชทูตสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี ประจำประเทศไทย กล่าวว่า เยอรมนีและสหภาพยุโรปกำลังกลับมาให้ความสนใจกับภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ทั้งในด้านความมั่นคงและเศรษฐกิจ พร้อมทั้งระบุว่า รัฐบาลเยอรมันมีความประสงค์ที่จะสร้างความสัมพันธ์อันแน่นแฟ้นกับทั้งรัฐบาลและประชาชนไทย

นอกจากนี้ ชมิดท์ให้ความเห็นเรื่องสงครามในยูเครน โดยอธิบายว่าเป็นสงครามที่ต่างจากสงครามอื่นๆ ในปัจจุบัน ด้วยเหตุผลสองประการ ข้อแรก คือสงครามครั้งนี้มีจุดประสงค์เพื่อยึดดินแดนจากประเทศเพื่อนบ้าน ซึ่งเป็นสิ่งที่ไม่ควรเกิดขึ้นในศตวรรษที่ 21 ประชาคมโลกต้องต่อต้านการรุกรานครั้งนี้อย่างถึงที่สุด มิเช่นนั้น สันติภาพและความมั่นคงระหว่างประเทศ อาจถูกทำลายลงอย่างสิ้นเชิง และข้อสอง สงครามครั้งนี้ เป็นหนึ่งในไม่กี่สงครามที่มีการใช้อาวุธนิวเคลียร์เพื่อข่มขู่ประเทศคู่สงครามและประเทศอื่นๆ 

โดยท่านทูตชี้ว่า การกระทำดังกล่าวลดความ ‘ศักดิ์สิทธิ์’ ของอาวุธนิวเคลียร์ เพราะทำให้ประชาคมโลกเชื่อว่า อาวุธนิวเคลียร์ถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือทางการทูตได้ และอาจส่งผลให้ประเทศต่างๆ หันมาสะสมอาวุธนิวเคลียร์ เพื่ออิทธิพลทางการทูตและความมั่นคงของตน

เอกอัครราชทูตสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี ประจำประเทศไทยปิดท้ายว่า สงครามในยูเครนดึงทรัพยากรและความสนใจ ขององค์กรทางการทูตที่เกี่ยวข้องกับความสัมพันธ์ไทย-เยอรมันไปหมด ทำให้ตอนนี้ เยอรมันไม่สามารถเข้ามามีปฏิสัมพันธ์กับไทยและอาเซียน ได้มากเท่าที่ควร

ขณะที่ เฟลิกซ์ ไฮดุค (Felix Heiduk) หัวหน้าฝ่ายภูมิภาคเอเชีย แห่ง Stiftung Wissenschaft und Politik (German Institute for International and Security Affairs: SWP) กล่าวว่า สงครามยูเครนไม่ได้มีผลต่อความสัมพันธ์ระหว่างสหภาพยุโรปกับอาเซียนมากนัก เนื่องจากที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ที่ห่างกัน ศักยภาพที่มีจำกัดของทั้งสองฝ่าย และวิสัยทัศน์ที่ไม่ชัดเจน ทำให้สหภาพยุโรปกับอาเซียนไม่ได้มีความสัมพันธ์ที่ลึกซึ้งมาตั้งแต่ต้น อย่างไรก็ดี ไฮดุคระบุว่า สหภาพยุโรปกับอาเซียนสามารถเข้ากันได้อย่างแน่นอน เพราะทั้งสองสหภาพมีความสนใจในเรื่องที่คล้ายกัน เช่น การพัฒนาเศรษฐกิจ การจัดการกับภัยจากตัวแสดงที่ไม่ใช่รัฐ (Non-State Actor) และความมั่นคงในภูมิภาคเอเชีย

ด้าน กิตติ ประเสริฐสุข อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พูดถึงจุดยืนของอาเซียนในการเมืองโลก โดยชี้ให้เห็นว่า การที่ภูมิภาคอินโด-แปซิฟิกเป็นจุดยุทธศาสตร์สำคัญของโลก ช่วยให้เงินลงทุนและการค้าขายไหลเข้ามาสู่ประเทศในอาเซียนอย่างต่อเนื่อง แต่ในขณะเดียวกัน ความเป็นจุดยุทธศาสตร์นี้ยังทำให้ประเทศในอาเซียนต้องตกที่นั่งลำบาก เมื่อการเมืองโลกในปัจจุบัน กำลังแบ่งออกเป็น 2 ขั้วอย่างชัดเจน

ขณะเดียวกัน กิตติระบุว่า อาเซียนมี 3 เป้าหมายหลัก คือต่อต้านการแข่งขันในภูมิภาค ส่งเสริมความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน และพัฒนาความร่วมมือที่เกิดขึ้น โดยเฉพาะในด้านเศรษฐกิจ

สำหรับกรณีของประเทศไทย กิตติแนะว่าไทยควร ‘ร่ายรำกับอาเซียน’ (Dancing With ASEAN) แปลว่า ควรมีความกระตือรือร้นเรื่องการทูตกับประเทศอาเซียนมากกว่านี้ กิตติปิดท้ายว่า อยากเห็นสหภาพยุโรปเป็นมหาอำนาจที่ 3 ของโลก นอกเหนือจากสหรัฐฯ และจีน

ขณะที่ เอทีนา สเตฟาเนีย เฟรารู (Atena Stefania Feraru) ผู้เขียนหนังสือเรื่อง Weak States, Vulnerable Governments, and Regional Cooperation กล่าวว่า ความต่างกันเรื่องโครงสร้างองค์กรระหว่างประเทศ และค่านิยมร่วมเป็นอุปสรรคสำคัญ ที่บั่นทอนความร่วมมือระหว่างสหภาพยุโรปกับอาเซียน นโยบายทางการทูตที่สหภาพยุโรปใช้กับอาเซียนควรถูกปรับเปลี่ยนใหม่ โดยชี้ว่าทั้ง 2 องค์กรต้องทำความเข้าใจเรื่องความสัมพันธ์ ระหว่างอำนาจอธิปไตย (Sovereignty) กับสิทธิการใช้อำนาจอธิปไตยของผู้นำ (Sovereign Power) ของกลุ่มประเทศอาเซียน ในการออกนโยบายการต่างประเทศ

ส่วน โรบิน โฮนิก (Robin Hoenig) หัวหน้าฝ่ายเอเชีย/อาเซียน แห่ง Trade Policy Competence Center ระบุว่า การค้าระหว่างชาติในสหภาพยุโรปกับอาเซียนเกิดขึ้นมาหลายครั้งแล้ว แต่ส่วนมาก มักเกิดในรูปแบบประเทศต่อประเทศ ไม่ใช่สหภาพต่อสหภาพ ตัวอย่างเช่น เวียดนามและสิงคโปร์มีสัญญาการค้าพิเศษกับประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปอย่างที่ชาติอาเซียนอื่นๆ ไม่มี โฮนิกจึงแนะว่า สหภาพยุโรปและอาเซียน ควรใช้สัญญาที่เวียดนามและสิงคโปร์มีเป็นรากฐานสำหรับการสร้างสัญญาการค้าระหว่างสหภาพ โดยเฉพาะกับเรื่องการเปิดเขตการค้าเสรีระหว่าง 2 ภูมิภาค ในอนาคต

ด้าน ทริเซีย โย (Tricia Yeoh) ผู้บริหารสูงสุดแห่ง Institute for Democracy and Economic Affairs (IDEAS) วิเคราะห์ว่า 3 สาเหตุสำคัญที่ทำให้อาเซียนไม่สามารถเจรจาการค้าได้อย่างมีประสิทธิภาพ คือการขาดความสามารถในการเจรจา การที่ชาติสมาชิกไม่มีจุดยืนร่วมกันชัดเจน และการที่ผู้ออกนโยบายไร้ซึ่งเจตจำนงทางการเมือง (Political Will)

โยยกตัวอย่างเรื่องปัญหาน้ำมันปาล์ม ที่เกิดขึ้นระหว่างอินโดนีเซียและมาเลเซีย กับสหภาพยุโรป เพื่อชี้ให้เห็นถึงความไม่พร้อมของประเทศอาเซียนในการทำสัญญาการค้ากับองค์กรที่มีระเบียบแบบแผนชัดเจน เพราะในกรณีของปัญหาน้ำมันปาล์ม อินโดนีเซียและมาเลเซียเลือกที่จะไม่ทำตามระเบียบข้อบังคับด้านการผลิตของสหภาพยุโรป เนื่องจากเชื่อว่ากฎเกณฑ์ดังกล่าวจะลดกำไรของผู้ผลิต ทั้งที่จริงๆ แล้ว การทำตามข้อบังคับ และเปิดการค้ากับยุโรป จะเป็นการเพิ่มกำไรให้กับผู้ผลิต

ขณะที่ ทอม คาเชต (Tom Cachet) ประธานฝ่ายการจัดการห่วงโซ่อุปทาน บริษัท Thai European Business Association (TEBA) ระบุว่า สหภาพยุโรปและอาเซียนต่างเป็นคู่ค้าที่สำคัญของกันและกัน โดยชาติอาเซียนพยายามแข่งขันกัน เพื่อดึงกระแสการค้าและการลงทุนเข้าสู่ประเทศตัวเอง อย่างไรก็ตาม ความสามารถด้านการเจรจาของอาเซียนยังอยู่ในระดับที่ต่ำ เมื่อเทียบกับสหภาพยุโรป โดยอาเซียนสามารถสร้างข้อตกลงร่วมกันระหว่างประเทศสมาชิกแค่ในเรื่องการลดกำแพงภาษีเท่านั้น

ส่วน อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ อดีตนายกรัฐมนตรี กล่าวว่า ก่อนจะพูดถึงอนาคตของความสัมพันธ์ระหว่างสหภาพยุโรปกับอาเซียน ต้องเข้าใจถึงความแตกต่างของทั้งคู่ก่อน โดยอภิสิทธิ์อธิบายว่า สหภาพยุโรปและอาเซียนกำลังยึดในบรรทัดฐานที่ต่างกัน ในขณะที่ สหภาพยุโรปให้ความสำคัญกับค่านิยม (Value-Based) ระดับที่ว่า ประเทศที่ไม่รับค่านิยมของสหภาพยุโรปเรื่องประชาธิปไตย สิทธิมนุษยชน และการค้าเสรี จะไม่สามารถเข้าเป็นสมาชิกของสหภาพได้ ส่วนอาเซียนกลับให้ความสำคัญกับเรื่องผลประโยชน์ (Benefit-Based) เป็นหลัก และไม่คำนึงว่าประเทศสมาชิกจะมีชื่อเสียงในทางที่ไม่ดีอย่างไร

ด้วยเหตุนี้ อภิสิทธิ์จึงระบุว่า ความสัมพันธ์ที่ยั่งยืนระหว่างสหภาพยุโรปกับอาเซียนจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อทั้งสองเริ่มร่วมมือกันในเรื่องเล็กๆ ที่ทั้งคู่มีความเห็นตรงกัน เพื่อสร้างความไว้วางใจ ก่อนจะค่อยๆ พัฒนาความร่วมมือไปในเรื่องที่หนักขึ้น มิเช่นนั้น ความแตกต่างในเรื่องบรรทัดฐานจะสร้างความแตกแยก และความไม่พอใจในกันและกันโดยไม่จำเป็น นอกจากนี้ อภิสิทธิ์ยังชี้ว่าความสัมพันธ์ที่ดีควรมีความยืดหยุ่นและเฉพาะเจาะจง ไม่ว่าจะเป็นแบบทวิภาคี (Bilateralism) หรือแบบที่เป็นการสร้างความสัมพันธ์แบบจำกัดตัวแสดง ซึ่งให้ความสำคัญกับประเทศหรือองค์กร ที่มีเป้าหมายใกล้เคียงกับประเทศต้นทางเป็นพิเศษ (Minilateralism) เพื่อสร้างพื้นที่และความสบายใจให้กับทุกฝ่าย ทั้งนี้ อภิสิทธิ์สรุปว่าความร่วมมือเกิดขึ้นได้ ถ้าทั้งสองเข้าหากันด้วยทัศนคติที่ถูกต้อง

ก่อนแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับอนาคต โจนาธาน เฮด (Jonathan Head) ผู้สื่อข่าว BBC ท้าวความว่า ทั้งสหภาพยุโรปและอาเซียนเป็นผลผลิตของยุคสงครามเย็น ซึ่งแม้ว่าจะมีที่มาคล้ายกัน แต่ระเบียบองค์กรทั้งสองกลับมีความแตกต่างกันอย่างมาก เฮดอธิบายว่า อาเซียนไม่มีกฎความร่วมมือระหว่างประเทศสมาชิกที่ชัดเจนเหมือนอย่างสหภาพยุโรปมี ทำให้อาเซียนไม่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพในยุคปัจจุบัน ทำให้เต็มไปด้วยความขัดแย้ง และความหลากหลายทางความคิด

ด้วยเหตุนี้ เฮดเตือนว่าโลกตะวันตกควรเข้าหาอาเซียนอย่างเป็นระบบ โดยคำนึงถึงความจริงที่ว่า จีนเป็นหนึ่งในชาติที่ทรงอิทธิพลที่สุดในเอเชีย ขณะที่ ความสามารถของสหภาพยุโรปและอาเซียนในการจัดการกับอิทธิพลดังกล่าวนั้นมีอยู่อย่างจำกัด พร้อมแนะว่าทั้ง 2 องค์กรควรตั้งวิสัยทัศน์ และวางแผนนโยบายทางการทูตของตนตามหลักความเป็นจริง สอดคล้องกับขีดจำกัด ไม่ใช่หลักค่านิยม หรือแนวคิดที่ไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน